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terça-feira, 16 de setembro de 2014

Orçamento Participativo: como surgiu e cresceu o modelo de participação popular

Orçamento Participativo: como surgiu e cresceu o modelo de participação popular

Sugerido por Assis Ribeiro
 
 
Em 25 anos, Orçamento Participativo se espalhou pelo mundo e rompeu lógica clientelista da política
 
Criado há 25 anos, no já distante 1989, em Porto Alegre, o Orçamento Participativo (OP) virou modelo de política de participação popular, recebeu prêmios internacionais e foi replicado em centenas de cidades pelo país e pelo mundo afora. Mais do que isso: foi por meio do OP que os moradores da Restinga conquistaram novas linhas de ônibus para atender o bairro, que aqueles que viviam na Estrada da Branquinha, em Viamão, deixaram de atolar seus pés no barro nos dias de chuva e tiveram as ruas de sua comunidade asfaltadas, que os habitantes das proximidades da avenida Manoel Elias, na Zona Norte da Capital, conquistaram unidades de saúde. Tudo isso por meio de reuniões abertas e assembleias, num sistema de democracia direta que contrariou a lógica da troca de favores entre líderes comunitários, secretários muncipais e vereadores.
 
O projeto saiu do papel em fins de 1989 em Porto Alegre. Aquele era o primeiro ano de gestão do então prefeito Olívio Dutra (PT), a primeira de uma série de quatro administrações do partido na prefeitura da Capital. No programa partidário da sigla, a democracia representativa era considerada insuficiente e a participação popular era estimulada.
 
Militante do PT desde sua fundação e assessora da Prefeitura nas relações comunitárias à época, Íria Charão é uma das idealizadoras do OP. Ela conta que a expansão da democracia era uma prioridade, mas que, ainda na campanha, em 1988, não havia definições claras sobre o que seria feito exatamente. Quando o governo iniciou, um método começou a ser elaborado em parceria com as lideranças comunitárias. A partir de então, toda vez que uma audiência era marcada com o prefeito, elas já recebiam o aviso de que, em breve, a lógica se inverteria: a Prefeitura iria aos bairros.
 
Apesar da existência de experiências de participação popular no governo de Alceu Collares (PDT), por meio dos conselhos populares, Íria conta que a ideia do OP não teria partido de nenhuma inciativa anterior. Na opinião de Charão, os métodos anteriores despertavam desconfiança entre a população. “Muitos prefeitos, em diferentes locais, propunham este engajamento da população, mas não cumpriam com aquilo que era definido. Queríamos ter o orçamento de 1990 definido pela população, por isso o primeiro processo foi mais rápido e com muita desconfiança e oposição por parte dos vereadores, que acreditavam que suas funções estavam ameaçadas, e até mesmo de líderes comunitários. Aos poucos fomos aperfeiçoando”, recorda.
 
No primeiro ano da administração petista, as dificuldades financeiras foram grandes. De início, cerca de 2% do orçamento da Prefeitura era destinado ao programa. Depois de uma participação considerável no OP em 1989, a população não enxergou o retorno de suas deliberações com rapidez. Aos poucos, segundo Íria, um processo de aprendizado se deu. “O princípio é deliberar num ano para cumprir aquilo no próximo. As pessoas demoraram a entender isso, que não era algo imediato, havia a burocracia, os trâmites administrativos do setor público. Depois, viu-se que não era só propor e deliberar, tinha que acompanhar a execução também. O fato de trabalharmos com prioridades também fez com que o povo tivesse noção de que o orçamento público não é infinito”, afirma.
 
Em seu trabalho, Íria dedicou-se a construir um novo tipo de relação entre Prefeitura e os cidadãos. “Foquei meu trabalho em acabar com o paternalismo, terminar com aquela história de ‘sou amigo do prefeito, primo, enteado, cabo eleitoral’.  Antes, era terrível, o poder municipal dava folhas de papel e até pão de cachorro quente para as associações comunitárias”, lembra. A partir disso, ela resume o que acredita que o OP significou especialmente para a população mais pobre da Capital quando foi implementado: “As pessoas se colocaram como protagonistas da política. Entenderam que eram sujeitos daquele processo”.
 
Fortalecimento
 
Coordenador do OP na administração de Raul Pont (PT) e secretário do programa quando Olívio Dutra foi governador (1999-2003), o economista Ubiratan de Souza, que também é autor do livro “OP: A Experiência de Porto Alegre”, acredita que, em relação ao que havia antes, a grande diferença do programa foi ter caráter deliberativo, não apenas consultivo. “Tivemos o fortalecimento de um processo de construção da cidadania. As organizações sociais foram fortalecidas, porque as pessoas viram que era importante se articular para as assembleias”, acredita.
 
Para ele, o fato de OP ser autogerido também é importante, pois assegura que o programa terá sempre independência do governo. No fundo, seriam dois os elementos essenciais: vontade política de quem ocupa o poder e organização da sociedade de modo autônomo ao Estado.
 
Ubiratan pensa que os mecanismos de participação popular só podem ser executados com êxito por administrações de esquerda. “E não é qualquer esquerda, não pode ser centralista, tem que acreditar na democracia participativa”, indica.
 
Na administração estadual, o militante petista teve o desafio de adaptar um programa que era aplicado isoladamente em um município para algo que abrangesse todo o Rio Grande do Sul e suas 497 cidades. “Fizemos assembleias em todas as cidades e até mais de uma nas mais populosas. Criamos uma metodologia em que as pessoas decidiam as prioridades gerais e regionais, além de eleger os delegados. Tínhamos mais recursos, programa era ainda mais potente. Mobilizamos cerca de 300 mil pessoas nesse processo. A Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (Uergs) teve sua criação decidida no OP Estadual”, citou.
 
Nos diferentes níveis em que foi implementado, o OP conviveu com um problema. Assim que as comunidades obtinham conquistas mínimas, como asfalto e saneamento básico, os encontros passavam a ter uma menor participação, ao invés de as reivindicações se sofisticarem, envolvendo questões como a descentralização da cultura, por exemplo. Para o economista, não é algo que surpreende. “Isso está presente em qualquer movimento político e social. A bandeira de luta esvazia-se não só pela derrota, mas também pela vitória. Se as bandeiras não são renovadas, não mobilizamos novas pessoas”, analisa.
 
Mudanças com a internet
 
Em 2014, com a internet difundida pelo país, processos de consulta à população muitas vezes ocorrem com o auxílio da rede. Para Ubiratan, é algo importante, que pode ser utilizado para fazer grandes debates temáticos, mas que não pode abandonar a participação presencial. “Na Espanha, recentemente, o movimento dos Indignados se mobilizava e discutia pela Internet, mas deliberava em praça pública”, exemplifica. O ex-coordenador do OP avalia os processos de participação em andamento em nível estadual, afirmando que “na área da participação, se tivéssemos OP sem consulta popular teríamos maior capilaridade. Consulta popular isoladamente é despolitizadora. Porém, tudo isso depende uma correlação de forças, não podemos idealizar”.
 
Novo paradigma
 
Professor de sociologia da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (Pucrs), Adão Clóvis dos Santos, estudioso do tema, cita como virtude do OP o fato de ele ter colocado a participação direta do indivíduo como um novo paradigma democrático. Adão acredita que, quatro anos após o fim da ditadura militar, era algo extremamente avançado deliberar, discutir e celebrar acordos num espaço público.
 
Porém, este conteúdo transformador e revolucionário teria se perdido logo, ainda nas gestões petistas, num processo paralelo à gradual moderação do discurso do partido. “O OP funcionou bem com Olívio e na primeira administração do Tarso. As câmaras temáticas que foram criadas depois tornaram as discussões mais restritas, fazendo com que os professores participassem prioritariamente daquilo que dizia respeito à educação, os médicos com a saúde e assim por diante. Perdeu aquele sentido de todos os cidadãos decidirem politicamente sobre tudo”, acredita.
 
No entanto, conforme Adão, o processo de decadência do programa teria se agravado com as administrações de José Fogaça (atualmente no PMDB, mas eleito prefeito pelo PPS, em 2004 e reeleito em 2008) e José Fortunati (PDT), prefeito desde 2009, ao assumir a prefeitura com a saída de Fogaça para as eleições ao governo do Estado,e reeleito em 2012. “O OP foi mantido pra dar um verniz democrático. É só pelo caráter quantitativo, mostrar o número de pessoas que foram consultadas. A instância de representação foi reduzida ao mínimo, os vereadores retomaram seu poder”, avalia.
 
O professor, que também é militante petista e à época de implementação do Orçamento Participativo trabalhava no Departamento Municipal de Habitação (Demhab), ressalta que, além de ter invertido prioridades e aberto os olhos dos políticos para as demandas que a população ansiava, o programa teve um caráter político-pedagógico. “Nas vilas, os moradores que participavam da comissão de fiscalização de obras passaram a mexer com mapas, cartas, lidar com engenheiros, entender melhor como o Estado funciona. O indivíduo se tornava mais autônomo. Era algo refratário à política clientelista”, sintetiza.
 
“Meio fraco”, avalia líder comuntária
 
Líder comunitária da Restinga e atual presidente do Conselho Municipal de Saúde (CMS), a comerciária aposentada Dejanira Corrêa enumera aquilo que sua comunidade já obteve por meio do programa: linhas de ônibus, calçamento de ruas, cursos profissionalizantes nas escolas, construção de creches, entre outros. Ela já foi delegada do OP “no tempo em que funcionava”, mas deixou de participar regularmente na década passada, quando começou a se envolver com o CMS, que tem reuniões nos mesmos horários.
 
“De uns tempos pra cá, acho o OP meio fraco, manipulado. As pessoas esperam a mesa se posicionar pra votar junto com ela. Antes, a gente batia o pé”, compara. Ao longo da história do programa, porém, um problema persiste na visão de Dejanira, independente de qual partido esteja administrando: as demandas atrasadas. “Posto de saúde próximo de onde moro foi demandado em 2002 e só saiu do papel em 2011. Entramos até com ação no Ministério do Público (MP) pra conseguir a realização. Tem muita obra esquecida”, afirma.
 
Patrimônio da cidade
 
Secretário adjunto de Governança Local em Porto Alegre, Carlos Siegle (PTB) vê que, mais do que de um ou outro partido, o OP teria se tornado um patrimônio da cidade. Hoje, segundo ele, qualquer grupo político que estiver na Prefeitura manterá o programa.  No governo de José Fortunati (PDT), o projeto teria se fortalecido em função do maior volume de recursos aplicados. Mais de R$ 200 milhões estão sendo investidos neste ano, sendo R$ 62.600,00 em demandas novas e o restante nas atrasadas.
 
Ao longo dos 25 anos de história em Porto Alegre, as demandas do OP mudaram, algumas delas refletindo as mudanças vividas pelo país. No princípio, asfalto e saneamento básico eram as principais solicitações. Na década de 1990, com os altos índices de desemprego, os cursos profissionalizantes eram um clamor popular. Hoje, as prioridades são, por ordem: habitação, educação, saúde e assistência social. Conforme Siegle, a mobilização por asfalto, por exemplo, hoje está restrita à região Extremo-sul da cidade e a áreas da Zona Norte que são ocupações urbanas em áreas particulares, não podendo receber este tipo de obra da Prefeitura.
 
Sobre as críticas recebidas pelos rumos que o OP tomou a partir da administração de Fogaça, o secretário rebate: “Já ouvi que o programa é aparelhado pelo governo, que delegados são governistas e tal, mas eu convido todo mundo que fala isso a ir numa reunião e, mais do que isso,a representar o governo para ver a cobrança que sofremos”. E completa ironizando a postura de intelectuais que estudam o tema: “Tem muitos teóricos que vivem falando a respeito, mas nunca participaram. Já li sobre o que seria um modelo de participação ideal, entretanto ele difere daquilo que a sociedade precisa. O mundo acadêmico é distante do mundo real”.
 
Falta de renovação
 
Os jovens, em geral, não participam do OP. No ano passado, a temática “juventude” foi incluída junto à “cultura”, como uma tentativa até mesmo de renovar as lideranças, que não raras vezes são as mesmas há décadas. Afora isso, a velha questão do esvaziamento da representação a partir de conquistas também se coloca no programa até hoje. O secretário pensa que, em função da autonomia de que o processo é dotado, é difícil que a Prefeitura consiga incidir sobre isto. “Essa falta de oxigenação é de todo o processo social. Se olharmos pra base, vamos ver que tem presidente de associação de moradores que ocupa o cargo há 25 anos. Tentamos permanentemente chamar os jovens dos grêmios estudantis, do samba, do funk, das entidades culturais”, garante. Outro problema em relação aos mais novos seria a falta de conhecimento acerca do OP. Para o secretário, que já foi dirigente da União Nacional dos Estudantes (UNE), nem mesmo a juventude militante, que ocupa as ruas em protestos, teria noção de como tudo funciona.
 
Evento internacional
 
Entre os dias 20 e 22 de novembro, um seminário internacional sobre o programa vai acontecer em Porto Alegre. O encontro será dividido em dois eixos: projetos baseados no Orçamento Participativo que deram certo e eventualmente podem ter algumas de suas práticas replicadas na Capital gaúcha, e uma avaliação dos 25 anos desta iniciativa que, como diria o sociólogo Boaventura de Souza Santos, “democratiza a democracia”.
 
E o OP nos próximos anos? Carlos Siegle se negou a responder: “O governo não pode apontar este caminho”. Mais uma vez, como não poderia deixar de ser, quem vai definir é a própria população.

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